新背景下，“管委会+公司”模式如何改革？——必须把握“四大重构”​

原创 方达咨询研究院 方达咨询 2023-07-28 17:26 发表于江苏

近年来，多省多地开发区率先推行“管委会+公司”模式，构建机构精干化、扁平化的管理体系，进一步厘清政府与市场职能，形成市场主导、政府支持的管理运营体制。“管委会+公司”模式重点是推动管委会的行政改革与公司的市场化经营机制改革，打造“小管委、大公司”的模式，推动政企分开、政企合作，充分发挥管委会的战略引领与资源配置作用与公司的市场化运作的价值。

方达咨询研究院今日发布原创观点文章，通过全面梳理开发区管理体制机制改革、“管委会+公司”模式，并结合案例解析，就管理体制机制改革下开发区公司如何改革提出“四大重构”建议。

01 近年来开发区管理体制机制改革的政策导向是什么？为了更好支持开发区的发展，国家先后颁布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》和《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展若干意见》等，推动开发区转型升级，不断摸索开发区管理运营体制机制创新，重构开发区运营模式，主要体现在：1. 管理机构精简高效。采取扁平化管理，实行大部制，推进机构设置和职能配置优化协同高效。2. 政企分开、政资分离。推进管理机构与开发区所属平台类公司分离。3. 财政独立。赋予一定的经济管理权限，给予充分财政保障，完善开发区财政预算管理和独立核算机制。如近期公布的《湖北省人民代表大会常务委员会关于武汉长江新区行政管理等有关事项的决定》明确长江新区管委会行使一级财政管理权限，财政收入纳入市级预算管理，接受武汉市人大及其常委会的审查监督。

02 常见的开发区行政管理体制有哪些？1. 政区合一模式。即开发区与行政区管理体制两者合一，打破原有行政区划，按照“一个机构、一套班子、多个牌子”的管理体制，按照大部制的思路，实行集中管理，其优势在于精简高效，行政管理效率较高。例如西海岸新区管委会与黄岛区政府，成都经开区管委会与龙泉驿区政府，昆山高新区党工委管委会与玉山镇党委政府。2. 管委会模式。管委会作为所在地党委、政府派出机构，由开发区所在地人大常委会授予管委会行政职责，代表政府统筹管理开发区所有事务，包括开发区的规划管理、土地开发、基础设施建设、产业发展、民生服务等相关工作，并具备授权范围内的经济管理、行政审批权限。但目前我国行政机构设置序列中并没有开发区管委会，因此管委会不具备明晰的法律地位和行政主体资格。3. 行政区划模式。开发区本身即为行政区划，例如上海浦东新区、成都经开区，通过设立新区五套班子，全面建制来确立行政主体资格。

03 开发区通常采取怎样的运营管理架构？1. 政府主导型。开发区管委会全面负责管理与开发工作，不设开发区公司，例如珠海横琴新区。2. 联合运作型。以“管委会+公司”运作模式为代表。在管委会的指导下，授权开发区公司进行土地开发、基建、开发区运营等相关工作，这也是目前最常见的模式。在该模式下细分为以下四种类型：（1）政企协同型。“两块牌子，一套人马”管委会兼任公司，部门职能在管委会。（2）政企分离型。管委会授权国资监管部门履行出资人职责，出资设立开发区公司进行运作。（3）委托运作型。开发区不设公司，委托第三方进行管理。如绵阳开发区曾委托成都倍特高高新区进行管理与开发。（4）中外合作型。典型如我国与新加坡政府合作的苏州工业园、南京中新生态科技岛等。3. 公司运作型。在上级主管政府授权下，由开发区公司负责开发区内的相关工作，并承担了一定的行政权限。该模式首创于蛇口开发区，在上海、深圳较为常见，例如上海漕河泾经开区，采取“人大立法、政府管理、公司运作”的模式，不设置管委会，由漕河泾开发区发展总公司来负责园区开发运营，成立之初就肩负了“不找市长找市场”的使命。

04 目前主流的“管委会+公司”模式“管委会+公司”模式中，管委会作为上级主管政府的派出机构，与开发区公司联合运作、融合发展。在此模式下，管委会的职能定位聚焦主责主业，采取“大部制、扁平化”管理，部门设置主要围绕综合保障、经济发展、投资商贸、科技创新等，而将可市场化的业务完全剥离，交由国有企业承接运作。1. 山东省：管委会经济管理，属地政府社会管理，公司开发运营2019年，山东省出台《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，提出聚焦体制机制创新，加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加激励竞争的干部人事管理制度、更加系统集成的政策支持体系。而后又通过《关于推动“六稳”工作落地见效的若干意见》，明确在全省各类园区推广“管委会+公司”模式，鼓励各类资本参与开发区建设，推动园区实现企业化管理、市场化运作、专业化服务。

（1）职能定位。明确管委会强化经济管理职能，剥离社会管理职能至属地政府，剥离开发运营职能至公司。（2）先进做法。全省在54个试点开发区进行了系列改革，以青岛市经济技术开发区为例，其管委会主要聚焦经济发展主责主业，全力打造新区高端产业聚集地和全市工业增长新基地，全面建设产城融合、功能完善、生态良好、管理高效的现代化综合功能区；平台公司主要聚焦区域开发建设，通过运用“资本运作、土地收储”手段，按照“专业化、市场化、法制化”的要求，着力打造一流的“双招双引、金融投资、国际贸易、园区运营”平台。2. 安徽省：管委会经济责任、社会责任两手抓，公司发挥市场功能2019年，安徽省下发《关于促进全省开发区规范管理》的通知，明确按照“权责一致、职能匹配、能放皆放”原则，梳理各类开发区经济管理职能，做到应放尽放。按照今年初，安徽省明确在全省开发区全面推进“管委会+公司”改革，深化开发区干部人事分配制度改革，打造市场化、法治化、国际化的营商环境，提升专业化运营和管理水平。各市分别细化制订了开发区“管委会+公司”改革实施方案，深入激活开发区改革内生活力，助力区域经济跨越式发展。

（1）职能定位。2022年3月，安徽省发改委印发了《安徽省“十四五”开发区高质量发展规划》，文中明确推行“党工委（管委会）+”体制，强化开发区管理机构落实发展规划、推动政策落地、强化“双招双引”、协调服务企业、促进产业发展等职能。改组、组建、引进专业运营公司或服务公司，承担产业培育、运营、“双招双引”、专业化服务，与管委会实行政企分开、政资分开，管理机构与开发运营企业分离。并建议具备条件的开发区逐步剥离社会事务管理职能，交由属地政府承担。（2）先进做法。安徽阜阳开发区全面推进开发区“管委会+公司”改革实施方案，按照政企分开、政资分开的原则，将管委会作为开发区管理机构，承担行政管理职责，公司作为开发区建设发展市场主体，承担基础设施建设、招商引资、项目管理等职责。阜阳下辖颍上经开区于2021年成立了安徽颍上经济开发区管理集团有限公司，并投资设立了设备租赁、绿化服务、供应链等专业子公司。3. 河南省：三模式推动开发区体制机制改革创新河南省2019年出台《关于开发区体制机制改革创新的意见》，明确以开发区体制机制改革创新为核心，以开发运营去行政化和主责主业去社会化为切入点，着力突破制约开发区发展的体制机制障碍，努力将开发区打造成为产业发展集聚区、改革开放试验区、科技创新引领区。

（1）职能定位。文件明确采取“纯公司化”、“政区合一+公司”、“管委会（工委）+公司”三种改革模式。其中，“管委会+公司”为主要路径，管委会通过“两剥离、一加强”，一是剥离开发建设运营职能交由开发区公司承担，二是剥离社会事务管理职能交由属地部门或代管乡镇（街道）承担，三是加强管理服务职能，而开发区公司要实现市场化独立运营。（2）先进做法。2022年初，河南省开启全省开发区整合重组工作，目标将全省开发区由288个整合为184个，基本实现“一县一省级开发区”，采用“管委会+公司”模式，并推行领导班子任期制、员工全员聘任制、工资绩效薪酬制。

05 “管委会+公司”模式的核心特征

1. 明确定位，优化分工安徽肥西经开区：按照“政企分开、政资分开”原则，把原来由管委会独自承担的行政管理职能和开发建设运营职能，转变为由管委会和公司共同承担。制定《公司承接管委会具体业务清单》，厘清管委会和公司职能分工，“管委会”作为开发区的管理机构，承担开发区政策制定、发展规划、行政审批、社会事务等行政管理职能；“公司”作为开发区建设发展的市场主体，主要承担开发区的融资开发、招商引资、企业服务、园区运营管理、基础设施建设等职能，实行企业化管理、市场化运作、专业化服务，形成市场主导、政府支持、高效运转的管理运营体制。安徽怀宁经开区：聚焦经开区主责主业，着力加强管委会综合执法、行政审批服务、财政金融管理等管理职能。围绕开发区主责主业，持续稳妥推进开发区赋权工作。2022年度梳理开发区赋权需求清单36项。坚持以去行政化和市场化改革为方向，将开发运营职能剥离给发展服务公司等市场主体，让开发区集中精力抓经济促发展，实现了管委会“瘦身减负”。2. 精简机构，提质增效山东日照经开区：将管委会由原来的9个工作机构、5个事业单位精简至6个：经济发展局、财政局、建设局行政审批服务局、社会事业局、应急管理和综合执法局，实行“大部制、扁平化”管理。剥离开发运营职能、剥离社会事务管理职能。通过精简机构、提质增效，以实现“小行政、大市场“”小机构、大服务”的效果。安徽肥西经开区：按照“小行政、大市场”“小机构、大服务”的理念和要求，出台《中共安徽肥西经济开发区工作委员会 安徽肥西经济开发区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》《肥西经济开发区管委会机构人事优化改革方案》，将原有8个内设机构优化整合为6个，设立党政办公室（党建办公室）、经济发展中心、规划建设发展中心、社会发展中心（社会综合治理中心）、生态环境保护中心、应急管理和综合执法中心。集团公司按照《中华人民共和国公司法》和《现代企业制度》要求，全面建立健全法人治理结构。3. 做大平台，强化支撑山东济宁高新区：成立“四大功能”平台，通过市场化、专业化服务，助力开发区高质量发展。做大高新控股集团推动开发运营市场化，注入优质不动产、无形资产等资源，加强与政策性、股份制银行和证券公司合作。安徽大渡口经开区：“公司”主要扮演了四种角色，一是项目投资商。通过有效的融资手段，实现了城市建设的快速推进。二是金融服务商。集中大渡口优质国有资产，注入安东大渡口投资公司平台，通过省农发行贷款、专项债等渠道，有效做大了平台公司资产规模，提高了经济效益。三是产业运营商。以控股形式推进项目厂房建设和设备投入，建成安东智能制造产业园，现已入驻投资110亿元的中清新能源电池制造项目。四是贸易促进商。2022年全年完成贸易产值达到1.37亿。同时正在设立产业投资基金，向智能装备制造业重点企业投放，引导企业快速成长。4.完善管理，强化激励山东烟台高新区：通过制定《关于加强区管企业主业管理工作的意见》《烟台高新区区管企业投资监督管理办法》等一系列制度，加强战略引领，在资产管理、投融资、薪酬考核等方面做出具体规定，定期分析主业发展、评估投资事项实施情况，推动技术、人才、资本等要素向主业集中，做强做优主业，提高企业核心竞争力。“投资红线”不能为。烟台高新区通过制定区属国有企业投资事项负面清单，规范企业投资行为，指导企业围绕主业开展专业化整合，逐步有序退出不具备发展优势的非主业资产和业务。安徽蜀山经开区：深化内部改革，激发经营活力。推动实体化运作的公司实施利润中心经营体制改革，实行收益分享和超额利润奖励机制，构建“增量业绩决定增量薪酬”、市场化人员薪酬与市场接轨机制，项目净收益按一定比例奖励给项目团队。进一步优化管委会对公司、公司内部绩效考核方案，充分发挥绩效考核“指挥棒”作用，力戒大锅饭式分配，激发干事创业活力。

06 开发区平台公司怎么改？

“管委会+平台公司”改革中，开发区平台公司市场化转型往往滞后、没有完全脱离政企不分的束缚，从而出现公司定位模糊、职能分散、业务不强、管理不严等问题，拖慢“管委会+公司”改革的整体节奏。在当前的新背景下，开发区公司该如何着手进行管理体制机制改革呢？方达咨询团队总结为“四大重构”——

1. 定位重构在“小政府、大企业”的改革方向指引下，明确管委会、属地政府、开发区公司的职能定位，重新梳理管委会应承担的职能定位，在坚持经济发展的主业主责，因地制宜统筹考虑社会管理职能分工的基础上，做到两个剥离：一是剥离可“市场化”的职能至开发区公司，例如山东省、江苏省、安徽省均在推进撤销招商部门，成立招商公司，承接开发区招商职能。二是剥离国有资产监督管理的具体事务性工作，并因地制宜抓大放小。许多开发区在原先“管委会+公司”的模式下，通过在管委会下新设国资监管部门，根据管委会的授权，代表管委会履行出资人职责，按照所有权与经营权分离，以管资本为主进行分类管理，对国有企业实施监督管理，以达到“管委会往后退一步，国资往前迈一步”的目的。2. 业务重构开发区的建设与发展往往围绕着“产、城、人”的核心逻辑，与此同时，开发区公司实现自身可持续发展逻辑在于通过业务重构来打造核心竞争力。三线并行，聚焦主业，在“城市开发”、“产业发展”、“美好生活”三层面理顺价值链，根据开发区所处阶段，寻找价值增值环节作为公司业务的着力点。在开发区建设初期，往往重点工作在于道路等基础设施与配套建设、产业招引、人流集聚，与之相对应的是公司构建的业务架构，在建设、产业开发、开发区配套服务当中扮演应有的角色，并形成能够带来稳定收入的“现金牛”业务，稳妥开拓“问题业务”，培育公司主打的“明星业务”，平稳处置带有历史遗留问题的“瘦狗业务”。3. 管理重构

根据国资监管关系的优化以及承接业务发展的需要，对开发区平台公司的法人治理结构、集团管控、组织架构、薪酬绩效、制度流程、企业文化等管理体系进行优化，并借助数字化等手段实现更高效的运转。

重点打造十大能力，培育国企“有机生命体”。一是承接上位规划与制定企业战略能力，二是国有企业特色文化塑造能力，三是企业治理与决策能力提升，四是基于集分权平衡的集团管控能力，五是组织架构自适应企业战略动态变化能力，六是战略性人力资源配置与人才培养能力，七是适配于企业战略目标的绩效管理能力，八是企业价值分配与激励机制设计能力，九是新型劳动用工与员工关系管理能力，十是以制度流程治企业的管理理念与构建能力。（推荐阅读：城投公司构建现代企业制度有哪些关注点？）

4.体制机制重构

（1）投融资体制机制重构。由于大部分开发区仍存在资金供需不匹配的问题，因此在投融资体制机制重构方面需要重点关注以下几点：一是重视片区投融资规划，改变以往点状项目推进的粗放开发方式，转变为开发区整体投融资规划，对开发时序、土地策略、重点地块进行投融资谋划。助推整体土地价值，营造片区整体面貌，确保开发品质。尤为重要的是，在注重社会效益的同时，也要遵循市场逻辑，实现一定的经济效益。二是优化项目投融资机制，由整体投融资规划分解至具体各项目，做到项目师出有名。在项目库的形成过程中，重点局委、城投公司的参与至关重要，多角度进行科学谋划，合理匹配资金资源，以达到参与相关方的良性循环。三是构建项目结算机制，关注承接方式合法合规，无论城投公司作为甲方抑或乙方，避免引发新增政府隐性债务的风险。力求单体项目平衡，或形成更广泛层面上的总体平衡。（2）国资监管体系重构。根据分类管理、分层管理的原则，一方面将开发区下辖国有企业进行分类，另一方面将监管事项进行分类，并对直属企业、辖属企业分层管理。从人事、薪酬、经营管理、产权管理、资产管理、重点业务等重点领域采取不同监管方式。

结 语

未来，随着开发区的转型升级，开发区平台公司在优化区域营商环境、助力开发区基础设施项目建设和产业升级方面将大有作为。在国家大力支持开发区高质量的政策导向下，地方政府和管委会应重视并加快推进“管委会+公司”改革，开发区平台公司也应勇挑重担，紧抓契机提升国有资本运作能力，更好支持开发区发展升级。